“約談”的形式與做法

　　《現代漢語詞典》將“約談”界定為“約定會談”，即“約好之后再談”，是指相關主體出于了解情況、調查取證、警示告誡的目的，與當事人約定會談。

　　“約談”的用法

　　目前，我國規定黨政機關“約談”工作的法律法規、規章、規范性文件已有數百部（件），且還在逐年增加。從制度和實踐來看，盡管約談在形式上是約定會談，但在用法及其性質、法律地位等方面是有區別的。大致可以歸納為三類。

　　一是機關單位內部開展工作的具體方式。用于各類機關單位聽取意見、溝通交流、思想教育等活動，在法律上沒有特定意義，對當事人權利義務不產生實質影響。如學校輔導員約談學生，進行心理輔導。再如，根據2017年全國人大常委會辦公廳印發的《關于立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規范》第10條，法律草案涉及重大利益調整的，可以就特定問題或者事項咨詢有關單位和個人，咨詢可以采取書面形式，也可以通過訪談約談等方式進行。

　　二是機關單位之間、上下級之間帶有調查、警示、告誡性質的執紀措施或者監督措施。此時，實施約談的主體一般是負有一定監督管理職責的黨政機關。如根據《中國共產黨章程》第46條，各級紀律檢查委員會對黨的組織和黨員領導干部進行監督，受理處置檢舉舉報，開展談話提醒、約談函詢。再如，根據《水污染防治法》第20條，對超過重點水污染物排放總量控制指標或者未完成水環境質量改善目標的地區，省級以上環保部門應當會同有關部門約談該地區政府主要負責人，約談情況應當向社會公開。

　　三是行政執法機關對當事人實施的帶有調查、提醒、警告性質的非強制性執法措施。“約談”作為行政執法措施，是承擔經濟社會有關領域監督管理職責的行政執法機關，針對出現的問題，在事先約定的時間、地點與作為當事人的公民、法人或者其他組織進行溝通交流，以警示、告誡等方式，督促其遵紀守法，引導當事人采取自愿的作為或者不作為，盡量避免違法問題發生或者擴大，維護公共利益。如根據《網絡安全法》第56條，有關部門在履行監管職責時，發現網絡存在較大安全風險或者發生安全事件的，可以按照規定的權限和程序約談該網絡運營者的法定代表人或者主要負責人，網絡運營者應當按照要求采取措施，進行整改，消除隱患。

　　作為行政執法措施的“約談”

　　約談作為行政執法措施，在市場監管等領域被廣泛使用，取得了較好效果，但也出現了一些問題和困惑。一方面是超出了警示、告誡的性質，有的地區和部門出現“名談實罰”等懲罰性、強制化趨勢。少數執法機關沒有法律法規依據，對當事人不配合或者拒絕參加約談的行為采取記錄誠信檔案、列入“黑名單”、限制資質等懲戒措施。另一方面是少數地區和部門亂用、濫用約談，出現“以談代罰”的過度化傾向。《行政處罰法》第5條明確了“處罰與教育相結合”的原則，并在第27條規定：“違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。”但少數執法機關對已經明顯超出“輕微”“及時”“沒有造成危害后果”等標準的違法行為，仍以約談方式進行糾正或者以約談和解的形式替代處罰。

　　目前我國法律尚未對“約談”的設定依據、實施程序等作出統一規范。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求：“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。”盡管作為行政執法措施的約談是一種非強制行為，但執法機關的約談實際上對當事人提出了配合、協助的要求，不能不經法定授權和程序隨意設定。理想的狀態是，法律、法規可以設定，規章和規范性文件可以在上位法基礎上作出具體規定。同時，從前中后期對約談的實施程序進行規范，避免約談被濫用、亂用和隨意使用。

　　約談之前。執法機關應當發出書面通知，向當事人告知約談目的、依據、事項、時間、地點、所需要材料等信息。由于執法機關權威、利益誘導等因素，當事人收到約談通知后一般會認識和預判到約談的原因，接受預約、認真準備。值得注意的是，約定的本意是“約定會談”，如果當事人選擇不配合，也就是雙方沒有約定好的話，約談是無法進行的，執法機關不能僅僅針對當事人不配合約談的行為而對其予以制裁。

　　約談進行中。執法機關應當向當事人指出問題，介紹有關法律、法規、規章和政策，提出解決方案或者整改措施，并警告當事人如果對此不重視、不積極改正，則將可能因為其行為涉嫌違法而被執法機關采取制裁措施，會對其造成更大損失。當事人可以對有關情況作出解釋說明，表達自己態度，介紹下一步工作方向，也可以提出疑問并要求執法機關反饋。

　　約談結束后。執法機關應當制作書面記錄，交給當事人核對并可按要求提供復印件。除涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私等事項外，約談記錄一般可以公開，特別是對于涉及公共利益社會公眾關心的內容，執法機關應當主動公開。如果當事人不按照約談要求落實整改，且確有涉嫌違法行為的，執法機關應當依法啟動調查程序，根據違法事實采取責令整改、檢查、處罰、強制等措施。

　　“約談”與類似行政行為的區別

　　約談與責令改正。責令改正是執法機關發現當事人有違法行為時命令其糾正，回到合法軌道上來。實踐中，執法機關經常在約談中責令當事人停止違法行為、要求整改，責令改正往往是約談的一項內容。而約談可能針對還沒有達到違法標準但很可能就要涉嫌違法的行為，也可能針對已經涉嫌違法、需要馬上停止的行為。如某地網信辦針對某門戶網站持續傳播色情低俗信息等問題約談企業負責人，責令立即停止違法違規行為，該負責人表示將嚴格落實網信部門要求，進行自查自糾。

　　約談與行政指導。兩者有高度相似性，約談往往被認為是行政指導的表現形式之一。如原國家工商總局發布的《關于加強商品交易市場規范管理的指導意見》第8條要求，各地工商管理部門要進一步強化行政指導力度，通過建議、輔導、提醒、規勸、示范、公示、約談等非強制性方式引導經營者誠信守法經營。行政指導側重于利益誘導，主要是通過建議、示范、獎勵等方式引導當事人自愿采取行動。約談側重于警示、告誡，即使有指導性內容，但本質目的還是警告，有一定威懾性。行政指導可以針對不特定人群，也可以針對特定個體，而約談一般只針對特定當事人。(作者 潘波)